Ni normalización política ni institucional

La sentencia del TJUE sobre la ley de amnistía ha despejado las dudas sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión. Ello permite, con el debate jurídico en buena medida resuelto, evaluar los efectos políticos e institucionales de una norma que solo ha contribuido parcialmente a la normalización con la que fue justificada.

La ley fue fruto de una necesidad política más que de una convicción compartida sobre su conveniencia. Fue la condición para hacer posible una mayoría de investidura y no el resultado de un consenso amplio sobre cómo afrontar las consecuencias del procés, una circunstancia que limitó desde el principio su capacidad para convertirse en un instrumento de normalización ampliamente aceptado.

La amnistía ha mitigado parte de las consecuencias penales del procés y ha reducido la tensión derivada de la judicialización del conflicto, especialmente en Catalunya, donde el clima político es mejor que en los años posteriores a 2017.

No obstante, ese efecto ha sido limitado, tanto por la aplicación desigual de la ley, fruto de las distintas interpretaciones judiciales, como por la persistencia de procedimientos pendientes, que mantienen la incertidumbre y evidencian que la cuestión dista de estar plenamente cerrada. Además, sus efectos han sido territorialmente desiguales porque mientras que en Catalunya la amnistía ha contribuido a rebajar la tensión política, en el resto de España ha alimentado una fuerte polarización política, favorecida por el mayor peso político y electoral que tienen los sectores contrarios a la medida.

Más allá de esos efectos, la amnistía tampoco ha resuelto el conflicto político. Las discrepancias sobre el encaje territorial de Catalunya permanecen intactas y las posiciones de fondo apenas han variado, de modo que la ley ha actuado sobre parte de las consecuencias judiciales del conflicto, pero no sobre las causas que lo originaron.

A esa ausencia de resolución política se suma su impacto institucional. La negociación de la amnistía incorporó la referencia a la existencia de episodios de lawfare, al atribuir motivaciones políticas a una parte de las actuaciones judiciales vinculadas al procés. Ello supuso cuestionar la actuación de una parte del poder judicial y abrió un conflicto entre el Ejecutivo y la judicatura, que la posterior resistencia de algunos órganos judiciales a la aplicación de la ley no hizo sino intensificar.

Ese conflicto no queda alterado por la sentencia del TJUE, que aclara el marco jurídico de la amnistía, pero no modifica su balance político e institucional. La ley ha reducido parcialmente las secuelas judiciales del procés y ha rebajado el malestar en Catalunya, pero no ha logrado ni la normalización política ni la institucional, ya que la reducción de la judicialización ha tenido como contrapartida un intenso conflicto entre el Ejecutivo y el poder judicial. Este constituye, probablemente, su principal límite, por las graves consecuencias que puede tener para el funcionamiento de las instituciones.