El embrollo eléctrico

Se habla mucho de este problema pero se entiende poco y mal. Al parecer una de las pruebas del célebre informe PISA en su versión de adultos era justamente interpretar una factura de la luz, y si es así convendrá disculpar en alguna medida nuestros magros resultados, porque resulta punto menos que imposible interpretar sus conceptos y no digamos saber si son correctos. La inmensa mayoría de los consumidores no sabe si está sujeto a la tarifa TUR o a «precios de mercado», que por lo demás no suelen diferir mucho de aquella. Las grandes compañías se encuentran entre los principales anunciantes del país (por fortuna para la prensa escrita y los medios de comunicación en general), aunque lo cierto es que casi nadie abandona la compañía eléctrica de su territorio y si lo hace no es, normalmente, por el precio de la energía en sentido estricto sino por ofertas comerciales añadidas.

Sin embargo, aunque la producción de energía es técnicamente compleja y también ha de serlo, hasta cierto punto, su regulación, no debería ser difícil entender sus fundamentos. Y en este punto es forzoso reconocer dos problemas: el fracaso de la reforma de 1997, en la que se aplicó al sector eléctrico una receta supuestamente liberalizadora que no ha funcionado, aunque sí lo ha hecho en otros ámbitos como la telefonía, en que se aplicó casi a la vez, y las disfunciones generadas por el fomento de las energías renovables. Todo ello al margen de decisiones ya lejanas en el tiempo como la renuncia a un mayor despliegue de la energía nuclear según el modelo francés o norteamericano, que seguramente habría impedido el actual incremento de costes. Gobiernos de todos los colores han contribuido al resultado actual, y todos ellos tienen también en común el hecho de que algunos de sus antiguos miembros sean ahora consejeros o asesores de las grandes empresas del sector, a pesar de los evidentes conflictos de intereses que ello supone.

La electricidad no puede almacenarse (salvo a pequeñísima escala: pilas, baterías, etc.). Cada vez que alguien enciende la luz consume energía que se está produciendo en ese momento. Tiene que existir una organización que asegure que en cada instante se genera energía suficiente para cubrir la demanda previsible y que existen vías de transporte y distribución que la llevan a donde sea requerida. Hay distintas formas de generar electricidad: hidroeléctrica, térmica de carbón o fuel, ciclos combinados de gas, nuclear, eólica, solar, etc. Cada una de ellas tiene sus ventajas y sus inconvenientes (algunas son más ecológicas, otras son independientes de los azares de la climatología) y su coste. Hasta 1997, la Administración tomaba las decisiones fundamentales en el sentido de que planificaba qué plantas se construían (las necesarias para atender la demanda previsible más un margen de seguridad), fijaba la retribución que recibían sus titulares por la energía producida (en función del coste de producción de cada una de ellas) y garantizaba a las empresas una retribución mínima que les permitiera amortizar sus instalaciones, aunque no funcionasen a pleno rendimiento. En este sistema no recibe lo mismo la empresa que genera un kilovatio de energía hidroeléctrica que la que produce ese mismo kw quemando fuel o gas, porque los costes de la primera son más bajos y porque la segunda está sometida, por ejemplo, a las fluctuaciones del precio del petróleo, que no afectan a la otra. La factura de la luz, fruto de otra decisión administrativa, recogía todos esos costes más otros que se han querido financiar por esta vía (las indemnizaciones de la moratoria nuclear, por ejemplo), así como impuestos.

La reforma de 1997 quiso evitar esa intervención administrativa, de modo que el precio del kilovatio lo fijase «el mercado» a través de una subasta. Se trata de una subasta diaria, que no debe ser confundida con la subasta trimestral cuya última edición acaba de anularse, que fue creada después y constituye un mecanismo adicional derivado de la progresiva complejidad del sistema. En esa subasta continua se compra la electricidad que en cada momento es demandada, y se vende la que en ese momento está produciendo o en condiciones de producir cada una de las plantas operativas (nucleares, térmicas, hidroeléctricas, etc.). Cada paquete de energía se ofrece a un precio diferente, fijado por la empresa que lo produce: la hidroeléctrica y la nuclear son las más baratas y después se pasa a formas de producción más caras como la térmica o los ciclos combinados. Como en toda subasta se va colocando primero la energía más barata hasta que se cubren las necesidades, pero la clave es que el precio que se paga a todos los que han vendido energía es el precio fijado para la energía más cara de las que se han vendido. Así, si en una subasta se demandan 100 unidades, comienzan vendiéndose 30 unidades de energía hidroeléctrica que tienen un precio (supongamos) de 7; después se venden las 35 unidades disponibles de energía nuclear que cuestan 12; después se venden las 20 unidades de térmica a 25 y, por último, se venden 15 unidades de ciclo combinado a 30. Pero a todos los productores (los de hidráulica, nuclear, térmica y ciclo combinado) se les paga la energía a 30, lo que supone una ganancia muy importante para los productores de energía más barata, que salen ganando con el nuevo sistema frente al antiguo en el que se les pagaba en función de sus costes y, por lo tanto, menos que a los productores de energía más «cara». Teóricamente, la competencia debería llevar a un abaratamiento de costes y a la búsqueda de formas de energía más baratas que desplacen a las más caras, pero lo cierto es que en este sector existen condicionantes técnicos, ambientales y políticos que impiden ese juego de la competencia. Así, es difícil construir nuevas centrales hidroeléctricas y no digamos nucleares (siendo las dos fuentes de generación más baratas). Por otro lado, no se puede prescindir de fuentes como la térmica o el ciclo combinado, aunque sean más caras, porque son independientes de la climatología y constituyen el respaldo a otras técnicas no contaminantes pero irregulares, como la eólica o la hidroeléctrica. Y además los costes de las distintas fuentes de energía son escasamente modificables (la hidroeléctrica siempre va a ser más barata que el ciclo combinado), de modo que la competencia entre ellas es imposible. Además, aunque se implantó un sistema liberalizado los consumidores siguen pagando (a través de «peajes») los costes de infraestructuras que se construyen aunque después no se demanden, de modo que el mercado no funciona como tal y probablemente no puede hacerlo en este sector. Precisamente una de las reformas de los últimos meses va dirigida a frenar la proliferación de estas infraestructuras (como gasoductos, por ejemplo), por el temor a que la falta de demanda las convierta en un coste más para la tarifa.

Además, estas subastas han funcionado mal (o, dicho más claramente, ha habido sospechas de manipulación) en todo el mundo, hasta el extremo de que se han convertido en materia prima de multitud de novelas y películas de género negro (de esas en las que, como dice Fernando Savater, desde la primera página se sabe que el asesino es el capitalismo) y, lo que es más grave, de investigaciones de las autoridades de la competencia de todo tipo de Estados a uno y otro lado del Atlántico (similar a lo que ha ocurrido con la manipulación de los índices de referencia para los tipos de interés o para los precios de algunas materias primas). Resulta bastante extraña una subasta en la que los vendedores son a la vez los compradores, puesto que toda gran empresa del sector tiene una filial de generación (que es la que vende) y otra de comercialización (que es quien compra). Se ha planteado en varias ocasiones la conveniencia de trocear a las grandes empresas del sector, pero nunca se ha querido dar ese paso, entre otras cosas por el miedo a perder grandes empresas españolas con presencia internacional (de hecho, Endesa es hoy una empresa italiana). Tampoco invita a la confianza el hecho de que sean las mismas empresas quienes venden las distintas clases de energía que supuestamente están compitiendo entre sí. Aunque teóricamente el productor de energía nuclear está compitiendo con los ciclos combinados, ambos pertenecen a la misma empresa y ésta, que tiene a la vez nucleares y centrales de ciclo combinado, puede resultar favorecida si apaga una nuclear porque de ese modo tendrá que recurrirse a la energía de ciclo combinado, elevándose así el precio que todos van a percibir.

A esta deficiencia estructural (pero perfectamente evitable porque se debe a una decisión legislativa que las Cortes pueden revocar), se une el coste de las energías renovables. Aunque éstas son más caras, el legislador decidió apoyarlas por sus ventajas ambientales y porque sólo si se emplean abundantemente podrán desarrollarse técnicamente y abaratar sus costes, cosa que en términos generales es cierta. De hecho, la energía eólica ha conseguido cubrir una parte importante de la demanda energética, hecho ciertamente destacable. Sin embargo, la decisión tomada hace unos años de garantizar a los productores de energías renovables la compra de la energía producida aunque su precio sea muy superior al de las fuentes de energía tradicionales provocó un «efecto llamada» muy fuerte, sobre todo en el ámbito de la energía solar, y ha contribuido de forma significativa al crecimiento de los costes del sistema. Ahora es fácil decir que se tendría que haber actuado de forma mucho más prudente y que se están pagando instalaciones solares carísimas que hoy se podrían poner en marcha de forma mucho más económica porque los precios de los paneles y demás instrumental han caído. Cualquier modificación en esta materia (las ha habido ya) se enfrenta a la crítica de que se está afectando a la seguridad jurídica porque se alteran las reglas de juego con arreglo a las cuales muchas personas efectuaron cuantiosas inversiones a largo plazo. Ahora bien: sin entrar en muchos detalles parece claro que la rentabilidad va unida inexorablemente al riesgo. Nadie puede pretender que el Estado le garantice una inversión a largo plazo que sea a la vez completamente segura y considerablemente más rentable que la deuda pública. Por lo tanto, los capitales invertidos en estos sectores tendrán que asumir riesgos (para empezar, el de actualizar tecnológicamente sus inversiones para reducir el coste de producción de la energía y hacer menos onerosa para los consumidores su adquisición) o bien retirarse obteniendo únicamente la retribución aproximada de la deuda pública.

Los problemas pueden aislarse y no son imposibles de resolver. Tal vez lo único necesario sea que se dedique a esta cuestión una pequeña parte de los esfuerzos dedicados en los últimos diez años a la inacabable querella catalana.

*Catedrático de Derecho Administrativo y Abogado